[摘要] 從安全系統(tǒng)工程角度分析了重大安全事故應(yīng)急救援與城市應(yīng)急系統(tǒng)模式，研究了地域性重大事故應(yīng)急預(yù)案的體系建設(shè)。提出了安全事故應(yīng)急救援體系建設(shè)過程中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)安全系統(tǒng)工程的應(yīng)用，并將法制化作為應(yīng)急救援體系和城市應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)。
[關(guān)鍵詞] 安全生產(chǎn) 城市應(yīng)急體系 應(yīng)急救援預(yù)案
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會(huì)環(huán)境中危害因素的增加，應(yīng)急救援體系建設(shè)逐漸成為我國(guó)政府社會(huì)管理工作的重要組成部分。早在1993年，由于1979年美國(guó)的三哩島核事故和1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝列核事故的教訓(xùn)，我國(guó)出臺(tái)了《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》。并在核輻射防護(hù)研究院設(shè)立了輻射事故應(yīng)急技術(shù)支援中心。上世紀(jì)下半葉，由于危險(xiǎn)化學(xué)品事故發(fā)生概率大大增加，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）下的工業(yè)與環(huán)境辦公室（IEO/1975，巴黎）和工業(yè)與環(huán)境規(guī)劃活動(dòng)中心（IE/PAC）制定了"地區(qū)應(yīng)急事故的認(rèn)識(shí)與防備計(jì)劃"（Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level, APELL），簡(jiǎn)稱“阿佩爾計(jì)劃”，還專門來我國(guó)進(jìn)行指導(dǎo)，幫助中國(guó)建立科學(xué)的危險(xiǎn)化學(xué)品事故救援工作體系。原化工部于1997年發(fā)出《關(guān)于實(shí)施化學(xué)事故應(yīng)急救援預(yù)案，加強(qiáng)重大化學(xué)危險(xiǎn)源管理的通知》。此后，政府進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院在2001年出臺(tái)了344號(hào)令《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》，自從該法規(guī)頒布，部分地方政府和企業(yè)開始積極進(jìn)行重大事故應(yīng)急救援預(yù)案和危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急預(yù)案的制定工作。
由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制引入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快，由于忽視風(fēng)險(xiǎn)控制，安全投入長(zhǎng)期不足。除危險(xiǎn)化學(xué)品事故頻繁發(fā)生外，其它重特大事故也連續(xù)出現(xiàn)。安全生產(chǎn)的社會(huì)影響終于再度引起全國(guó)人大的關(guān)注，相關(guān)的立法程序加快，2002年6月29日通過了《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》。該法律作出了關(guān)于事故應(yīng)急準(zhǔn)備的規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門制定本行政區(qū)域內(nèi)特大生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，建立應(yīng)急救援體系。在中央政府的推動(dòng)下，各級(jí)地方政府掀起了一股應(yīng)急預(yù)案制定的工作潮。
筆者通過幾次參加有關(guān)事故應(yīng)急計(jì)劃、應(yīng)急救援預(yù)案制訂或?qū)彾üぷ鞯膶?shí)踐，深切感覺到目前這個(gè)領(lǐng)域的工作還廣泛存在應(yīng)急救援的機(jī)制、體系、預(yù)案等方面的系統(tǒng)協(xié)調(diào)問題，比如當(dāng)前比較突出的問題有：
一、應(yīng)急救援力量分散，不協(xié)調(diào)，事故應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)、運(yùn)作，缺乏相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制；
二、應(yīng)急救援體系的建立滯后于事故應(yīng)急預(yù)案的制訂；
三、在事故應(yīng)急預(yù)案的制訂過程中，系統(tǒng)間銜接缺乏周密考慮；
四、事故應(yīng)急預(yù)案的制訂中忽視不同層次要求；
五、安全事故應(yīng)急缺乏對(duì)城市應(yīng)急處理組織（包括重大突發(fā)事件和其他災(zāi)害）的網(wǎng)絡(luò)共建，以及資源共享問題的考慮等。
有些問題如果不在早期充分考慮，很可能形成資源浪費(fèi)，甚至導(dǎo)致安全投入失效，嚴(yán)重影響到減災(zāi)目標(biāo)的完成。因此，有必要就應(yīng)急救援領(lǐng)域的安全系統(tǒng)工程問題在學(xué)術(shù)理論層面上充分進(jìn)行研究，共同探討，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，以便確實(shí)達(dá)到應(yīng)急救援預(yù)案的實(shí)用要求。
在生產(chǎn)安全事故受到人們強(qiáng)烈關(guān)注之前，自然災(zāi)害的應(yīng)急救援早已得到社會(huì)重視，在洪災(zāi)、地震等災(zāi)害應(yīng)急方面，多年來已有大量探索。而涉及城市應(yīng)急管理，是在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)特別是核電技術(shù)、生物技術(shù)出現(xiàn)之后的事情。一方面，在科學(xué)技術(shù)推動(dòng)下，人類防范災(zāi)害的措施、手段日益進(jìn)步，對(duì)火災(zāi)、洪水、地震、臺(tái)風(fēng)這樣一些災(zāi)害，采取了許多防范和應(yīng)急處理的新對(duì)策和新的技術(shù)手段；另一方面，科學(xué)技術(shù)事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學(xué)物質(zhì)泄漏、新?。ǘ荆┓N擴(kuò)散、危險(xiǎn)物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾認(rèn)識(shí)的人類危害甚至生命威脅。如果城市的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)不健全，應(yīng)急機(jī)制不完善，應(yīng)急手段比較落后，一旦災(zāi)害事故突如其來，往往措手不及，引起恐慌，救援無序，災(zāi)情擴(kuò)散，加大傷亡。
所謂城市應(yīng)急系統(tǒng)，就是能適用于城市災(zāi)害事故和重大突發(fā)事件應(yīng)急處理的一個(gè)比較穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡(luò)。建立這種網(wǎng)絡(luò)是加強(qiáng)城市應(yīng)急工作的重要內(nèi)容。美國(guó)早在20世紀(jì)70年代，就組建了國(guó)家層面的專門應(yīng)急機(jī)制──聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）。它為整個(gè)美國(guó)的應(yīng)急管理設(shè)定全部操作標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)綱要。它的職責(zé)還包括開展各種應(yīng)急培訓(xùn)，為各州及災(zāi)害發(fā)生地提供財(cái)政支持，協(xié)助聯(lián)邦劃分州和地方各級(jí)政府及部門的職責(zé)，明確災(zāi)害事故發(fā)生時(shí)的聯(lián)系方式等等。韓國(guó)針對(duì)水災(zāi)、火災(zāi)，家畜口蹄疫時(shí)有發(fā)生的現(xiàn)實(shí)，建立了中央災(zāi)害對(duì)策部，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，它的主要任務(wù)是推進(jìn)各種防災(zāi)對(duì)策，審議國(guó)家防災(zāi)基本計(jì)劃，協(xié)調(diào)各地的防災(zāi)工作，制定年度防災(zāi)計(jì)劃等。英國(guó)也于2001年設(shè)立了非軍事意外事件秘書處，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府部門、非政府部門和志愿人員的緊急救援活動(dòng)。該秘書處下設(shè)評(píng)估部、行動(dòng)部和政策部。分別負(fù)責(zé)對(duì)可能和已經(jīng)發(fā)生的災(zāi)難的進(jìn)程和規(guī)模以及影響范圍進(jìn)行評(píng)估和發(fā)布信息；制定和審議應(yīng)急計(jì)劃，確保政府作好充分準(zhǔn)備，以便有效應(yīng)對(duì)各類意外事件和危機(jī)；參與有關(guān)法規(guī)制定，起草事后處理和管理政策等。日本建立的是全國(guó)危機(jī)管理中心，指揮應(yīng)對(duì)包括戰(zhàn)爭(zhēng)在內(nèi)的所有危機(jī)。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們國(guó)家的應(yīng)急體系和區(qū)域應(yīng)急救援體系建設(shè)不無具有借鑒意義。
外國(guó)的這些應(yīng)急機(jī)構(gòu)都趨向于建立一個(gè)綜合性很強(qiáng)的應(yīng)急管理部門，以便總攬所有級(jí)別和所有類型的應(yīng)急工作，統(tǒng)籌研究和分析，然后制訂各種預(yù)案，從本質(zhì)上分析，重大災(zāi)害性事件的突發(fā)性決定了組織指揮機(jī)構(gòu)需要軍事化，甚至超軍事化的應(yīng)對(duì)效能。
在中國(guó)，也已出現(xiàn)多種專業(yè)性應(yīng)急組織，包括消防、防汛、防震與抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故應(yīng)急技術(shù)支援組織等等。但是，沒有綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，僅從各自方面履行應(yīng)急職責(zé)，無法突破部門限制，而且這些機(jī)構(gòu)基本上都擔(dān)負(fù)著應(yīng)急處理以外的其他職責(zé)，每當(dāng)災(zāi)害事故發(fā)生，它們的協(xié)調(diào)組織能力和應(yīng)急處理權(quán)力都顯得非常有限。因此應(yīng)急救援綜合管理機(jī)制的建設(shè)必須提上議事日程。此外，從中央到地方，雖然也建立了一些單方面履行專項(xiàng)應(yīng)急職能的機(jī)構(gòu)，但是，這些機(jī)構(gòu)之間往往缺乏縱向和橫向的貫通，在運(yùn)作層面上不能形成聯(lián)系密切的網(wǎng)狀系統(tǒng)。即便對(duì)于像洪災(zāi)、火災(zāi)、地震以及空難、火車巔覆等不易擴(kuò)散或蔓延的災(zāi)害來說，還能勉強(qiáng)應(yīng)付的話，那么，對(duì)于像非典之類傳染性很強(qiáng)的病疫、有毒物質(zhì)擴(kuò)散、危險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)連鎖爆燃、危險(xiǎn)物種侵入等災(zāi)害，就很難適應(yīng)。
國(guó)內(nèi)外重、特大災(zāi)害性事故的案例告訴我們，真正靈敏、高效的應(yīng)急系統(tǒng)必須具備以下條件：有組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和現(xiàn)場(chǎng)處理能力的權(quán)威機(jī)構(gòu)；是環(huán)環(huán)相扣、縱橫貫通的網(wǎng)絡(luò)；不是臨時(shí)組建而是常設(shè)性組織。按照這些要求建設(shè)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，可以有兩種模式：一種是“綜合性應(yīng)急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”，即：由政府設(shè)立一個(gè)綜合性應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)，直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急工作；各專業(yè)應(yīng)急系統(tǒng)負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處理事宜。另一種為“應(yīng)急指揮部（常設(shè)）+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”，即政府設(shè)災(zāi)害應(yīng)急處理領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急救助和突發(fā)災(zāi)害處理工作，下設(shè)指揮部機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)日常工作，平時(shí)與各部門及應(yīng)急事件專家委員會(huì)（可以由各行業(yè)專家兼職）保持密切聯(lián)系，收集信息，研究制定預(yù)案；一旦災(zāi)害發(fā)生，迅速與相關(guān)部門的專業(yè)應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)共同拿出可供領(lǐng)導(dǎo)小組決策選擇的處置方案。無論何種模式都要承擔(dān)應(yīng)急救援系統(tǒng)的維護(hù)，并保持其隨時(shí)啟動(dòng)。
隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們到處可見生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大；設(shè)備運(yùn)行速度的提高；人員聚集幾率的增加；公共設(shè)施的巨型化。這些趨向都導(dǎo)致危險(xiǎn)源和隱患復(fù)雜性的增加，一旦事故發(fā)生，容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引起事故災(zāi)害規(guī)模擴(kuò)大，造成災(zāi)難性后果。從歷史上重、特大安全事故應(yīng)急處置案例看，事故應(yīng)急救援體系包括處理和救援，即有現(xiàn)場(chǎng)處理和場(chǎng)外支援之分。因此，事故應(yīng)急預(yù)案也應(yīng)包括現(xiàn)場(chǎng)處理和場(chǎng)外支援的不同要求，對(duì)于工業(yè)企業(yè)的事故應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)目標(biāo)，一般總是事故的現(xiàn)場(chǎng)，所以，企業(yè)制訂事故應(yīng)急預(yù)案總是現(xiàn)場(chǎng)處理為主的事故應(yīng)急預(yù)案，接近生產(chǎn)過程中的應(yīng)急計(jì)劃。要從系統(tǒng)工程的角度整合相關(guān)的針對(duì)性應(yīng)急計(jì)劃，重在多重處理的技術(shù)方案。而各級(jí)政府，包括社區(qū)的重大事故應(yīng)急救援預(yù)案，應(yīng)該是以社會(huì)支援為主的事故應(yīng)急救援預(yù)案。
事故發(fā)生后應(yīng)急處理，涉及行政的、管理的、技術(shù)的行為干預(yù)，需要一種高效的地域戒備體制，包括動(dòng)用國(guó)家機(jī)器乃至社會(huì)力量進(jìn)行干預(yù)的應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制?？傊?，應(yīng)急預(yù)案帶有緊急反應(yīng)和長(zhǎng)期戒備和安全系統(tǒng)工程的特點(diǎn)，至少包括：1.事故應(yīng)急預(yù)案目的清楚，應(yīng)急反應(yīng)準(zhǔn)備充分，能有效減輕事故后果，并限制事故擴(kuò)大及對(duì)公眾健康和環(huán)境的影響；2.事故應(yīng)急預(yù)案涉及與危險(xiǎn)源管理有關(guān)的所有部門，并應(yīng)對(duì)事故的嚴(yán)重度分級(jí)實(shí)施；3. 現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案包括現(xiàn)場(chǎng)人員應(yīng)急措施、防護(hù)、救護(hù)設(shè)備使用程序，危險(xiǎn)源應(yīng)急措施和減緩技術(shù)說明，以及向上級(jí)應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)報(bào)警程序和現(xiàn)場(chǎng)人員撤出路線，防護(hù)、救護(hù)、轉(zhuǎn)移措施等；4.各級(jí)事故應(yīng)急救援預(yù)案都必須包括應(yīng)急救援設(shè)備檢查、測(cè)試、維修計(jì)劃和程序；5. 預(yù)案必須包括針對(duì)不同的危險(xiǎn)品所編制的技術(shù)說明書和標(biāo)簽，及其它應(yīng)急處置、醫(yī)療急救資料；6.事故應(yīng)急預(yù)案的有效性建立在良好的應(yīng)急救援組織的動(dòng)員、召集、指揮機(jī)制基礎(chǔ)上；7.預(yù)案還應(yīng)涉及應(yīng)急救援人員、機(jī)構(gòu)的協(xié)同訓(xùn)練、培訓(xùn)、考核、記錄，以及預(yù)案本身的演練、檢查、修正、關(guān)閉程序等。8.應(yīng)急救援體系還必須建立政府應(yīng)急事件處理的法律機(jī)制。
提高政府應(yīng)急處置能力，尤其要重視加大政府部門協(xié)調(diào)、組織機(jī)制落實(shí)、人財(cái)物調(diào)撥的力度等，基礎(chǔ)是明確法律規(guī)定。要使應(yīng)急救援舉措遵循法制，且得到法律保障。即通過完善公共應(yīng)急法律規(guī)范來維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，明確公民在緊急狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)，使公民權(quán)利和公民對(duì)社會(huì)承擔(dān)責(zé)任獲得更有效的法律保護(hù)，使公共權(quán)力特別是行政權(quán)力能夠更有效的依法行使。
總之，從系統(tǒng)工程技術(shù)角度講，事故應(yīng)急救援技術(shù)涉及地域管理，應(yīng)該重視分析區(qū)域資源的可用性，注重信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用和緊急動(dòng)員體制建設(shè)，更要加強(qiáng)群體搶救醫(yī)療和護(hù)理、以及大規(guī)模轉(zhuǎn)移等技術(shù)研究。以便對(duì)突發(fā)事件順利實(shí)施應(yīng)急救援，其事故應(yīng)急救援預(yù)案設(shè)置是一項(xiàng)既復(fù)雜又具體的安全系統(tǒng)工程，是安全管理工作中的重中之重，也是城市應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的重中之重。
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